Escrito por Rositsa Atanasova, Experta de Incidencia de Centro de Asistencia Legal – Voz en Bulgaria y miembro de la Red Europea de Alternativas a la Detención (EATDN)
En muchos contextos nacionales, la aplicación de alternativas a la detención (ATD) sigue siendo limitada en la práctica, porque la detención se aplica por defecto a las y los ciudadanos extranjeros que han perdido el derecho de residencia, y no como medida de último recurso. De acuerdo con el derecho internacional y de la UE, los estados deben considerar ATD antes de privar a las personas de su libertad. Sin embargo, con demasiada frecuencia vemos una inversión indebida de la carga de la prueba, según la cual corresponde a las personas en situación irregular impugnar la presunción de detención probando que cumplen los requisitos para la aplicación de alternativas.
En Bulgaria, la experiencia del Centro de Asistencia Legal – Voz en Bulgaria (CLA) es que casi no existe una evaluación individualizada de los principios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, como exigen las normas jurídicas europeas e internacionales. En cambio, las autoridades sólo están dispuestas a considerar ATD cuando una persona ha cumplido con las condiciones de la ley para la implementación de alternativas a través del apoyo de la gestión de casos. Esto frecuentemente incluye el requisito de disponer un alojamiento adecuado.
Para comprender mejor las opciones de alojamiento actuales en la UE y Bulgaria, así como su potencial de expansión en el contexto de las ATD, a finales de 2021 realicé un estudio de opciones para personas migrantes en situación irregular. Aquí explico mis conclusiones y las implicaciones cuando se trata de ATD para las personas en detención migratoria.
Opciones de alojamiento para personas migrantes en situación irregular en la UE
El estudio de opciones de alojamiento para personas migrantes en situación irregular, que realicé para CLA con el apoyo de nuestro donante EPIM, consiste en un documento de mapeo y una estrategia de incidencia. El documento de mapeo sistematiza la práctica actual en la UE y avanza un nuevo marco conceptual para el análisis del vínculo entre ATD y alojamiento. Se basa en una investigación documental y llena un vacío en la investigación reciente sobre el alojamiento de personas migrantes en situación irregular en la UE. El documento de incidencia, a su vez, explora la práctica actual en Bulgaria y contiene un plan de acción a corto y mediano plazo para mejorar el acceso al alojamiento y ampliar el uso de ATD. Se basa en reuniones con una variedad de partes interesadas, incluidas agencias gubernamentales y autoridades locales, ONG, proveedores de servicios y beneficiarios. Las entrevistas proporcionaron información sobre la gama de servicios existentes, que no estaba disponible con sólo la investigación documental.
La gama de opciones de alojamiento para personas migrantes en situación irregular en el contexto europeo se puede mapear en una matriz (Tabla 1) en relación con la naturaleza del proveedor de servicios y la naturaleza de cualquier socio potencial. Los ejes representan un espectro de provisión de alojamiento, desde viviendas administradas por el estado hasta alojamiento privado a través de ONG y opciones residenciales administradas por denominaciones. Este modelo nos permite visualizar la dependencia de un intermediario para acceder a alternativas de alojamiento y cuánto de esa prestación de servicios está dominada por el estado. Además, la gráfica ilustra nuevas áreas potenciales para la creación de servicios que tal vez aún no existen. En última instancia, la matriz también es un instrumento para medir si las respuestas son en su mayoría comunitarias o institucionales.
Como ilustran los ejemplos anteriores, el alojamiento para personas migrantes en situación irregular en la UE, si es que está disponible, tiende a ser institucional y está orientado hacia el retorno. En circunstancias excepcionales, las personas que no pueden ser deportadas a su país de origen pueden ser alojadas en centros de acogida abiertos para personas solicitantes de asilo o en albergues para personas sin hogar. Sin embargo, estas opciones no se presentan como posibles ATD, sino como una forma en que las autoridades pueden brindar un mínimo de asistencia material. Las diferentes posibilidades de vivienda presentadas aquí son utilizadas con mayor frecuencia por personas migrantes en situación irregular que no están en contacto con las autoridades. Sin embargo, tales vías pueden implementarse de manera rápida y útil para ofrecer alternativas a la detención en una situación de emergencia, como lo ilustran las iniciativas de regularización durante la pandemia. Por eso es útil considerar la gama completa de opciones disponibles en un esfuerzo por ampliar la cartera de ATD.
Opciones de alojamiento para personas migrantes en situación irregular en Bulgaria
Sin embargo, el estudio de las opciones de alojamiento para personas migrantes en situación irregular en Bulgaria revela un espacio que se reduce gradualmente. El acceso a los servicios estatales, los centros de acogida de la Agencia Estatal para los Refugiados (SAR) y las viviendas municipales se ha vuelto más difícil incluso para los beneficiarios de protección internacional, por no hablar de aquellos en situación irregular. Los proveedores de servicios están menos dispuestos a torcer las reglas para acomodar a personas sin documentos en crisis, particularmente a la luz de las medidas pandémicas. Las madres con hijos y las víctimas de violencia doméstica o trata de personas son los únicos grupos que enfrentan menos impedimentos, pero incluso su acceso implica con frecuencia negociaciones prolongadas con proveedores de servicios y trabajadores sociales para renovar las derivaciones de cada caso. La colocación en un servicio, en última instancia, no califica como ATD formales, sino que equivale a una estadía tolerada que no está formalizada de ninguna manera.
La vivienda privada sigue siendo la opción más disponible para las personas migrantes en situación irregular y la única que actualmente califica como ATD formales. La ventaja del sistema búlgaro es que aquellos que prestan propiedades a personas sin documentos no parecen incurrir en sanciones penales o administrativas, de acuerdo con las recomendaciones de FRA. Como desventaja, los arreglos privados son onerosos debido a la necesidad de encontrar un garante que esté dispuesto a brindar apoyo financiero, así como a encontrar un alojamiento adecuado en medio de esquemas de alquiler explotadores, discriminación y opciones limitadas.
Implicaciones para las ATD
Los resultados de la estrategia de mapeo e incidencia, descrita anteriormente, demuestran una amplia variedad de opciones en lo que respecta a la provisión de alojamiento para personas migrantes, incluidas aquellas que podrían usarse dentro de las iniciativas de ATD designadas. A primera vista, el requisito de alojamiento búlgaro mencionado anteriormente podría ser una buena noticia porque abre el espacio para que las ONG desarrollen opciones de alojamiento y programas de gestión de casos para personas migrantes en situación irregular con el fin de ampliar el uso de ATD para aquellos en riesgo de detención migratoria. Además, sabemos lo imprescindible que es un alojamiento estable y adecuado para quienes atraviesan procesos migratorios; el requisito del gobierno podría verse como un reconocimiento de esto. Al aprovechar las lecciones aprendidas en toda la UE y desarrollar modelos de alojamiento adicionales, la implicación es que las personas defensoras de los derechos y libertades de las personas migrantes pueden alentar un cambio por parte de los gobiernos para usar ATD.
La realidad, sin embargo, es más compleja. Dada la presunción permanente de detención en Bulgaria, no está claro si la disponibilidad de más opciones de vivienda para las personas migrantes en situación irregular conducirá necesariamente a una mayor aplicación de alternativas. En cambio, parece que el requisito de alojamiento se está utilizando como una excusa para justificar el hecho de que el gobierno no considere sistemáticamente las ATD, vinculado a una resistencia política general a las soluciones comunitarias (incluso por motivos de seguridad nacional).
La práctica de CLA indica que las autoridades toleran la permanencia en los servicios cuando les ahorra la responsabilidad de las personas vulnerables y están más dispuestas a aplicar ATD cuando se les presentan soluciones preparadas. La implicación, por lo tanto, es que, si bien el alojamiento sigue siendo una parte clave de los programas de ATD, es poco probable que la provisión de más opciones de alojamiento por sí sola sea el catalizador del cambio que podría parecer a primera vista. La provisión de alojamiento, aunque es una parte clave de las ATD, ciertamente no es una panacea. En cambio, el revés de la lógica de las ATD, que considera la detención como la principal medida cautelar, en lugar de una medida de último recurso, debe impugnarse en sus propios términos. En particular, es esencial que se revierta la carga de la prueba para que la presunción de libertad, en lugar de la detención, se convierta en la norma. En Bulgaria, las rutas posibles se encuentran en abogar por el acceso a los servicios sobre la base de la nueva Ley de Servicios Sociales, que en teoría es aplicable a todas las personas dentro de la jurisdicción, y las ONG que intervienen como mediadores, garantes o proveedores de servicios para las personas migrantes en situación irregular.
IDC es co-coordinador de la Red Europea de Alternativas a la Detención (EATDN), y este blog se publicó originalmente en el sitio de EATDN aquí. Para conocer más acerca del trabajo del Centro para la Asistencia Legal – Voz en Bulgaria, incluido su programa piloto de ATD, ver aquí.